Críticas al Código Fiscal de Panamá y la eminente necesidad de adoptar un nuevo modelo de Codificación Tributaria

Críticas al Código Fiscal de Panamá y la eminente necesidad de adoptar un nuevo modelo de Codificación Tributaria
Nuestro Código Fiscal, actualmente, contempla normativas que son lesivas a la protección de derechos y garantías fundamentales otorgadas por la Constitución Política de PanamáI Archivo

El Código Fiscal de Panamá es un compendio de la legislación panameña en materia Fiscal-Tributaria, el cual fue aprobado mediante Ley 8 de 27 de enero de 1956 y publicado en Gaceta Oficial 12995 el 29 de junio de 1956.

El Código Fiscal se divide en Libros, Títulos y Capítulos con una numeración consecutiva de sus artículos.

Los libros del Código Fiscal se dividen así: Libro I – De los bienes nacionales; Libro II – De los servicios nacionales; Libro III – Del régimen aduanero; Libro IV – Impuestos y rentas; Libro V – De la administración del Tesoro Nacional; Libro VI – De la moneda nacional; Libro VII – De los procedimientos administrativos en materia fiscal.

Nuestras críticas luego de un profuso análisis se fundamentan principalmente, en que el Código Fiscal no sigue la modalidad consistente que reúne los principios, conceptos y normas de carácter sustantivo, formal, procesal y penal administrativo aplicables a todos los tributos, propia y características de los Códigos Tributarios que siguen el modelo de Código Tributario del CIAT (Centro Interamericano de Administraciones Tributarias) acogidos en la mayoría de los países en Latinoamérica, sino todo lo contrario.

Es decir, el Código Fiscal de Panamá se caracteriza por contener una recopilación de leyes y normas de todos los tributos o parte de ellos, carentes de principios tributarios y definiciones claras en situaciones puntuales, como por ejemplo, una definición moderna sobre el concepto tributario denominado “hecho generador o “hecho imponible” de los tributos.

De igual modo, ausencia latente de normas de carácter procesal que garanticen el debido “principio de igualdad entre las partes”, entendiendo por una parte al ciudadano-contribuyente y por la otra, al Estado Panameño, representado a través de su principal ente recaudador como los es la Dirección General de Ingresos de Panamá.

Puntos Identificados, sujetos de nuestras críticas:

Hecho Imponible o Generador. La redacción que define los tipos de hechos y circunstancias que generan el nacimiento de la obligación tributaria de los contribuyentes frente al fisco por cada tributo (Impuestos, Tasas y Contribuciones), que encontramos en el Código Fiscal de Panamá, está definida por una antigua concepción del “Objeto del Impuesto” ya abandonada por la mayoría de las jurisdicciones, y sustituida por la concepción del“Hecho Imponible o Generador”.

Esto debido a que bajo esta modalidad del hecho imponible, se delimita con mayor precisión jurídica la conducta, hechos o circunstancias que hacen nacer realmente la obligación tributaria.

Bajo la concepción del objeto del Impuesto que sigue nuestro Código Fiscal se enfoca sobre la materia económica del tributo y no en las conductas, provocando que no se definan con claridad las circunstancias obligantes del pago de tributos, como por ejemplo, al momento de definir el hecho generado del Impuesto de Aviso de Operación (Licencia Comercial), el Impuesto de Inmueble, entre otros.

Igualmente, ausencia de definiciones claras sobre hechos eximentes o por incentivos, lo que evitaría en gran medida las controversias por interpretaciones contradictorias, en cada caso en particular, en el que se entiende obligado o no, un contribuyente frente al fisco.

Notificaciones Personales.Todo acto administrativo de las autoridades fiscales encaminado a interrumpir el término de prescripción debería ser notificado personalmente, o por medios electrónicos y similares, siempre que  los mismos permitan confirmar su recepción.

Sin embargo, en nuestro Código Fiscal encontramos situaciones como las que van encaminadas a interrumpir la prescripción de un Tributo, y las actuaciones del fisco que buscan ejercer la cobranza de una deuda tributaria sobre un ciudadano-contribuyente, como normas de interrupción de la prescripción.

Destacan frases como la siguiente:  “Por cualquier actuación escrita del funcionario competente encaminada a cobrar el Impuesto” se entenderá interrumpido el término de prescripción, sin que se establezca en ninguna parte de la redacción del Código Fiscal la necesidad de que esta actuación escrita sea notificada personalmente.

Esto ha generado gran controversia en su aplicación, debido a la ausencia de una norma general en el Código Fiscal que aclarare que toda actuación debe ser notificada personalmente.

De esta manera se evitarían los casos de las reiteradas notificaciones por medios impresos de comunicación, sin ningún esfuerzo previo por realizar la notificación personal en el domicilio fiscal indicado por el ciudadano-contribuyente.

Silencio Administrativo Positivo. Salvo el procedimiento especial instaurada para la solicitud de no aplicación del Cálculo Alterno del Impuesto sobre la Renta (CAIR) ningún otro trámite o procedimiento reconocido en el Código Fiscal de Panamá, reconoce la figura del Silencio Administrativo Positivo, que permitiera que al vencimiento del término para que se resuelva una consulta, solicitud o un recurso, (normalmente en 2 meses) y este no se haya resuelto, el consultante, solicitante o recurrente podrá satisfacer sus obligaciones tributarias, conforme el criterio expresado en su consulta, solicitud o recurso, para el caso en concreto.

Se institucionaliza así el silencio administrativo positivo, lo que sería justo para el ciudadano-contribuyente, al momento, por ejemplo, de solicitar una prescripción, una devolución de Impuestos, o la confirmación de un criterio fiscal.

Además, le garantizaría al ciudadano-contribuyente celeridad y atención a su petición, y evitarle ser víctima de un silencio injustificado.

Prescripción de Oficio. Al respecto debemos manifestar, que nuestro Código Fiscal no contempla la figura de la prescripción de oficio de Impuestos adeudados al fisco nacional, ya que si bien es cierto, se reconoce que toda obligación tributaria prescribe en un periodo determinado,debería incluirse la opción de decretarse de oficio por las autoridades fiscales.

Así se evitaría ser fiscalizado por tributos, cuyos períodos fiscales están prescritos; lo que disminuiría por un lado, el desgaste de la función administrativa por entrar a resolver controversias por alcances a períodos prescritos, y gastos al ciudadano-contribuyente que le corresponde invocar la prescripción, o ya sea, que se susciten por la iniciativa del contribuyente con su solicitud.

Y amén, de las situaciones controvertidas derivadas por razón de las gestiones encaminadas a interrumpir la prescripción, las cuales muchas veces están viciadas de un manto de ilegalidad en el proceder de la administración Tributaria, a fin de contribuir con la seguridad jurídica que debe imperar en un estado moderno de derechos

Consultas Vinculantes. Nuestro Código Fiscal, no considera por ausencia de regulación, que sus propias opiniones y criterios esbozados, tengan un carácter de vinculación jurídica. La respuesta a la consulta tributaria, sin bien, no tendrá carácter de resolución, debería surtir efecto vinculante para la Administración Tributaria, en el caso concreto específicamente consultado y para el contribuyente particular.

No podría imponerse sanción a los contribuyentes que, en la aplicación de la legislación tributaria, hubieren adoptado el criterio o expresado por la Administración Tributaria, en consulta evacuada sobre el mismo tipo de asunto, y para otorgarle mayor certeza a esta sugerencia, debemos considerar a sus efectos, los mismos que se reconocen con el silencio administrativo positivo ante las solicitudes desatendidas, y que generan incertidumbre en el actuar del contribuyente.

Interés a favor del Contribuyente.  Con el objeto de poner en práctica el principio de igualdad entre la partes, el Código Fiscal de Panamá debería regular que la Administración Tributaria que no hubiere efectuado la devolución correspondiente al monto no devuelto en tiempo y forma oportuna, la aplicación de una penalidad, igual al recargo por mora que aplica la misma Administración Tributaria en el cobro de tributos pendientes de pago a los contribuyentes en mora,.

Esta penalidad se podría traducir en intereses a favor del contribuyente, a fin de que no se prorroguen por años la espera de una devolución de Impuestos pagados indebidamente o demás por el contribuyente.

Garantías Fundamentales. Nuestro Código Fiscal, actualmente contempla normativas que son lesivas a la protección de derechos y garantías fundamentales otorgadas por la Constitución Política de Panamá, al establecer la posibilidad de que las sanciones como la Defraudación Fiscal y Cierre del Establecimiento, sean impuestas por la misma autoridad fiscalizadora ejercida, a través de la Administración Tributaria.

En cambio estas, antes de su implementación, deberían ser de conocimiento de autoridades independientes a la Administración Tributaria propiamente, es decir, este tipo de sanciones deberían ser por lo menos, previamente evaluadas.

Sería por competencia del Tribunal Administrativo Tributario o de la Corte Suprema de Justicia, por estar en juego garantías constitucionales como la libertad personal y el libre ejercicio del comercio, y ahora en especial si la defraudación fiscal se tipifica como un Delito Penal Común.

Eximentes de Multas. Nuestro Código Fiscal carece de la fijación de circunstancias eximentes de multas automáticas verificables por razón de siniestros, robos, orientación errónea brindada por funcionarios de la Administración Tributaria y que sea verificable, problemas con el Sistema Tecnológico de la Administración Tributaria, caso fortuito o fuerza mayor, muerte, o enfermedad.

Todas estas circunstancias que a diario por razón de su falta de consideración se traduce en una serie de injusticias y arbitrariedades de las cuales resulta objeto el ciudadano contribuyente, y que en una primera instancia debería resolverse de manera directa por el afectado, sin la exigencia de apoderados judiciales, cuyos costos a incurrir son irrecuperables, ya sea por persona natural o jurídica ante la administración.

Efecto futuro de la Ley Tributaria. Nuestro Código Fiscal debería establecer un principio casi universalmente reconocido en el Derecho Tributario, en el cual se establezca, que toda reforma a la Ley Tributaria, sólo debería entrar en vigencia a partir del próximo periodo fiscal que afecte, independiente del tipo de tributo y su periodicidad, ya sea anual o mensual, para de esta manera acabar con las improvisaciones que en nada contribuyen a la seguridad jurídica de nuestro país, y que afectan fuertemente la planificación financiera y fiscal de los contribuyentes.

Por lo que, no estaría de más, incluso darle un rango constitucional a este principio tributario que garantice los efectos de la Ley tributaria en el tiempo futuro y no inmediato, y mucho menos con efectos retroactivos.

Ausencia de Jueces o Medios Alternativos de Solución de Conflictos. Es conocido por los litigantes de asuntos conflictivos entre la actual DGI y los ciudadanos contribuyentes la mora de expedientes administrativos por resolver, los cuales fácilmente pueden estimar en promedio para resolver un proceso sólo en la primera instancia, mediante la interposición de un recurso de reconsideración puede tomar fácilmente 5 años para resolverse.

En gran medida debido a la ausencia en nuestro Código Fiscal de una verdadera jurisdicción mediante la cual a través de jueces administrativos especializados puedan atenderse y resolverse dentro del término que fija la Ley de 2 meses.

También la adopción de medios alternativos para la solución de conflictos como el Arbitraje Tributario que no sólo puedan resolver en tiempo oportuno los conflictos sino que permita la intervención de expertos en asuntos de naturaleza tributaria internacional como los conflictos por interpretación de las clausulas de los tratados o convenios de doble tributación internacional o asuntos más complejos como conflictos por precios de transferencia, lo cual nos haría un país más competitivo y atractivo para la inversión extranjera.

Finalmente podemos señalar que sólo en la medida, que cualquier intento de reforma a nuestro Código Fiscal, o en el mejor de los casos, la anhelada espera de la implementación de un Código Tributario en la República de Panamá, tome en consideración estos puntos y su análisis crítico, entre otros, podremos entonces sentirnos orgullosos, de que estaríamos en el camino correcto, a lo que muchos consideran la modernización del sistema tributario de la República de Panamá para mejorar nuestra condición como país que facilita hacer negocios, que es una de las funciones de la Administración Tributaria que pareciera en Panamá aún no se comprende y sólo se ve a la autoridad como la encargada de fiscalizar y recaudar los impuestos nacionales.

 

Javier Mitre Bethancourt es la pluma invitada de ElCapitalFinanciero.com

El autor es asesor de Asuntos Tributarios del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), principal redactor de la nueva Ley del Impuesto de Inmuebles y sus reglamentos, docente e investigador

 

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